ديده بان

پارلمان يا دستگاه قانونگذاري

هر چند تا هنوز تعريف دقيق و مشخص و مورد اتفاق دكتورين حقوق در مورد پارلمان وجود ندارد اما با آنهم مي توان گفت كه پارلمان دستگاه قانونگذاري يا محلي است كه قاعده و قانون در آنجا وضع مي­شود. بنا بر اين پارلمان تجسم­بخش قوه مقننه يك كشور است. البته پارلمان در صورتي تجسم­بخش قوه مقننه يك كشور مي­باشد كه صلاحيت قانونگذاري به قوه مجريه از رهگذر تفويض اختيارات و يا به همه مردم از راه رفراندوم يا همه پرسي و يا مشاركت دو قوه مجريه از طريق لوايح و مقننه از رهگذر تصويب سپرده نشده باشد. زيرا در اينصورت باز نمي­توانيم كه پارلمان را تجسم­بخش قوه مقننه يك كشور بدانيم.  

مراحل شكل گيري پارلمان

پارلمان يا همان دستگاه قانونگذاري در صورتي شكل مي­گيرد و وجود پيدا مي­كند كه سه شرط در آن متحقق شود: يكي اينكه قانون از قبل تعيين نشده باشد. دوم اينكه قانون بر مبناي عرف و تكرار تجارب استوار نباشد. بلكه نظر بر اين باشد كه نماينده گان مردم، آنهائي كه مورد اعتماد و باور مردم هستند و مردم به آنان راي داده اند با تامل، دقت و تدبير براي تنظيم روابط اجتماعي، قانون وضع كنند. سوم اينكه دمكراسي مستقيم وجود نداشته باشد كه مردم مستقيما به وضع قانون بپردازند و قانون وضع كنند. بلكه كار قانونگذاري به نماينده­گان مردم واگذار شده باشد تا آنها در محل خاص به نام پارلمان به وضع قانون بپردازند. اين نماينده گان نيز از رهگذر انتخابات آزاد، مستقيم و سري انتخاب مي شوند و مردم به آنها راي مي دهند و آنان را به عنوان نماينده شان در امر قانونگذاري بر مي­گزينند و به پارلمان مي­فرستند. اين نماينده­گان كه از طريق انتخابات برگزيده شده­اند، كساني هستند كه اراده عام مردم را به نمايش مي­گذارند يا به عبارت ديگر اين نماينده­گان ممثل اراده­ي عام مردم هستند.

اگر قانون انتخابات به گونه­ي تدوين شود كه كليه­ي مردم از اقشار مختلف به نسبت جمعيت شان بتوانند در پارلمان نماينده بفرستند، بدون شك آن پارلمان تصويري بهتر از اراده مردم به نمايش خواهد گذاشت. بنا بر اين راه اندازي انتخابات براي گزينش نماينده­گان دو فايده مهم دارد يكي اينكه مردم مي توانند شخص مورد اعتبار شان را انتخاب كنند و ديگر اينكه از اين طريق اراده شان را به تصوير مي­كشند.

تركيب پارلمان

اينكه پارلمان داراي يك مجلس باشد يا دو مجلس، از قديم و ساليان بسيار دور ميان اصحاب نظر و قانون نويسان و مجالس موسسان بحث هاي زيادي وجود داشته است. مسئله­ي تك مجلسي يا دو مجلسي يك موضوع جنجال برانگيز ميان دكترين حقوق است. البته اختلاف در موضوع تك مجلسي يا دو مجلسي بيش از آنكه جنبه ي حقوقي داشته باشد، صبغه­ي سياسي دارد. هر چند برخي از حقوقدانان به ظاهر تلاش كرده­اند كه به آن رنگ حقوقي دهند و استدلال هاي حقوقي را براي آن بيان كنند.

بهر حال، در برخي از كشورها پارلمان تك مجلسي وجود دارد كه از آن جمله مي­توان كشورهاي ايران، يونان، لوگزامبورگ، لبنان، اسرائيل، آلباني، بلغارستان، مجارستان، لهستان، و روماني را نام برد كه هر يك از اين كشورها پارلمان خود را بر مبناي يك مجلس بنا نهاده­اند.

در مقابل برخي از كشورهاي ديگر جهان هستند كه پارلمان هاي شان داراي دو مجلس هستند و پارلمان داراي دو نظام را پذيرفته­اند. همچنان كشورهاي تكبافت و بسيط هستند كه پارلمان تك مجلسي و يا دو مجلسي را دارند. به همين ترتيب كشور هاي فدرال نيز پارلمان تك مجلسي و يا دو مجلسي را پذيرفته­اند. با اينهمه بيشتر از كشورها نظام دو مجلسي را قبول كرده­اند. بهر حال هر كدام از اين دو گونه ياد شده معني و رسالت خاص را دارند.

نظام دو مجلسي در كشورهاي فدرال

كشورهاي فدرال كه داراي نظام دو مجلسي هستند بر اين باور مي­باشند كه پارلمان داراي دو مجلس بهتر مي­توانند دمكراسي را تامين كند. توضيح مطلب اينكه: كشورهاي فدرال داراي دو نوع ساختار مي­باشند. نخست دولت مركزي با نهادهايي كه بر سراسر قلمرو حاكميت دارند و بر پايه وحدت طلبي دولت هاي عضو فدرال استوار مي باشند. ديگر اينكه دولت هاي عضو كه هر كدام داراي قانون اساسي، سرزمين خاص، گروه انساني مخصوص هستند و حاكميت آن بخشي از دولت را  كه مطابق قانون اساسي به حاكميت مركزي سپرده نشده است، به عهده دارند. بنا بر اين كشور هاي فدرال بر دو پايه استوار است يكي پايه وحدت طلبي و ديگري كثرت­گرايي. در حقيقت گرايش وحدت طلبي، دولت هاي عضو فدرال را به سوي يك­پارچگي فرا مي­خواند و گرايش كثرت طلبي نيز در راستاي حفظ موجوديت و شخصيت دولت اثر گذار است. بنا بر اين پارلمان كه داراي نظام دو مجلسي است بهتر مي­تواند منعكس كننده­ي وحدت طلبي و كثرت گرايي در نظام هاي فدرال باشد. زيرا مجلس اول يعني مجلس نماينده­گان، مجسم كننده­ي گرايش وحدت طلبي است به دليل اينكه اعضاي اين مجلس توسط يك انتخابات آزاد، سري و مستقيم برگزيده مي­شوند. همه­ي راي دهنده­گان در اين انتخابات به عنوان شهروند جامعه كل شركت مي­كنند و بدينصورت وحدت و يك­پارچگي را در سراسر قلمرو حاكميت فدرال به نمايش مي­گذارند. لذا مي­گوئيم كه مجلس اول نمايش دهنده ي وحدت طلبي در نظام هاي فدرال است.

مجلس دوم، يعني مجلس سنا نيز در كشورهاي فدرال، همان گرايش كثرت گرايي يا تمايل به حفظ موجوديت و شخصيت دول عضو را به تصوير مي­كشاند. دليل اينست كه اعضاي مجلس دوم مطابق قوانين داخلي دولت هاي عضو برگزيده مي­شوند و راي دهنده­گان نه به عنوان شهروند جامعه كل، بلكه به حيث عضو يك ايالت در انتخابات شركت مي­كند. يا اينكه مجالس دول عضو به انتخاب اعضاي مجلس دوم مي­پردازند كه همان گرايش كثرت­طلبي را به نمايش مي­گذارند. به اين دليل است كه معمولا بيشتر كشورهاي كه شيوه فدرال را پذيرفته اند، نظام دو مجلسي را انتخاب كرده اند. حتا امروز اصل دو مجلسي در نظام فدرال مورد قبول اجماع علماي سياست و قانون نويسان اساسي واقع شده است. هر چند كه اجراي اين اصل در عمل با تنوعات گونه گون روبرو شده است. با اينهمه تحقق اين قاعده، مشروط به دو شرط است:

الف: برابري تعداد نماينده­گان دول عضو در مجلس دوم.

ب: برابري اختيارات دو مجلس در زمينه قانون گذاري و نظارت بر اعمال قوه مجريه.

برخي از كشورهاي فدرال ماننده آمريكا، سوئيس، آلمان، اتريش و هندوستان نظام دو مجلسي خود را طوري ترتيب و تنظيم كرده­اند كه با دو شرط متذكره نزديك مي باشند. و بعضي از كشور ها نيز با اين دو شرط دور هستند.

نظام دو مجلسي در كشورها تكبافت يا بسيط

موضوع تعداد مجالس مقننه در كشورهاي بسيط يا تك­بافت از موضوعات بحث برانگيز در حقوق اساسي مي­باشد. جدال بين هواداران يك مجلس و طرفداران دو مجلس از آغاز جنبش دستورگرايي شروع شده و تا حال ادامه دارد. اين جدال در گذشته جنبه­ي حقوقي داشت اما حالا شكل سياسي بخود گرفته  است.

احزاب دست­راست مانند محافظه كاران و ليبرال هاي ميانه طرفدار دو مجلس هستند و احزاب چپي مانند كمونيست ها و سوسياليست ها طرفدار يك مجلس مي­باشند.

سرچشمه تاريخي نظام دو مجلسي

براي نخستين بار نظام دو مجلسي در انگلستان به­وجود آمد. از آنجائي كه تحولات تاريخي اين كشور كه به نظام دو مجلسي منتهي شده، درخور اهميت مي­باشد و براي بحث ما سودمند است، به گونه­ي گذرا به تاريخ شكل گيري نظام دو مجلسي انگلستان مي پردازيم. سالها پيش انگلستان شوراي كبير داشت. اين شورا متشكل از نجباء، اشراف، روحانيون، و صاحب منصبان عالي مقام دولتي بودند كه وابسته به دربار پادشاه بودند. در اين شورا صاحب منصبان قدرت نظامي، روحانيون قدرت روحاني و قضات قدرت مديره را در اختيار داشتند.

در سال 1265 ميلادي اين شورا نام پارلمان به خود گرفت. بعد از آن از جهت سياسي، اقتصادي و قضايي صاحب اختيارات شد. هر چند اين پارلمان در آغاز جنبه­ي قانونگذاري نداشت اما پادشاه هر از چند گاهي با اين ارگان مشورت هاي قانوني را انجام مي­داد.

در سال 1295 ادوارد پادشاه انگلستان به دليل آنكه خاطره خوشي از اين ارگان داشت آنرا توسعه بخشيد و گروه هاي مختلف اجتماعي را در آن شامل ساخت. در آغاز مذاكرات پارلمان، در جلسات مشترك كه در آن از همه­ي اقشار شركت داشتند، راه اندازي مي­شد. اما كم كم در ميان دو گروه سنتي و اشرافي اين مسئله مطرح شد كه بايد اشراف با مردم عادي در يك سطح نباشند و نبايد روحانيون و اشراف با مردم عادي در يك­جا بنشينند و جلسات مشترك را داير كنند. به همين خاطر بود كه اول روحانيون و بعد از آن اشراف و نجباء اظهار بي ميلي كرده و جلسات شان را از مردم عادي جدا نمودند. اين جدائي به نظام دو مجلسي انجاميد و از قرن چهاردهم به بعد به شهادت صورت جلسات، با موافقت پادشاه دو مجلس تشكيل شد:

الف: مجلس لردان، مركب از شوراي كبير، نجباء، اشراف و روحانيون در سطح عالي.

ب: مجلس عوام، مركب از نماينده گان بورژوازي، بازرگانان، پيشه­وران و غيره.

در آن زمان مجلس عوام داراي اختيارات كم بود و در مرتبه پائينتر از مردان قرار داشت. در سال 1832 ميلادي، اقتدار مجلس عوام افزايش يافت تا جائي كه با مجلس لردان در يك سطح قرار گرفت. اما تحول ادامه يافت تا جائي كه اشراف و صاحبان امتياز بر آن شدند تا پيش از آنكه امتيازات شان به زور و يا با انقلاب از آنها گرفته شود، اختيارات شان را به نماينده­گان مردم انتقال دهند. البته اين تدبير به موجوديت مجلس لردان انجاميد و به صورت يك نهاد كم اقتدار اما موثر در سياست كشور جاه خوش كرد و به حيات خود ادامه داد.

در سالهاي 1911 و 1949 اصلاحات قانوني بوجود آمد كه بر مبناي آن مجلس عوام كه انتخابي و مبتني به آراء مردم بود به كسب مقام درجه اول درآمد و مجلس لردان ضمن حفظ سنتي به عنوان ركن تامل و مشورت و اختيارات محدود در چوكات پارلماني باقي ماند. بنا بر اين نتيجه ي كه از اين سير تاريخي به دست مي­آيد اينست كه شمار دوگانه  مجالس پارلماني در انگليس فقط علت حوادث تاريخي و سياسي بوده است و هيچ دليل معتبر حقوقي وجود نداشته است.

با اينهمه امروز شماري از واضعان قانون، دو مجلسي بودن پارلمان را پذيرفته­اند و آنرا در قانون اساسي وارد كرده­اند.

اقسام مجلس دوم

درجه­ي دمكراتيك بودن مجلس دوم را مي­توان از شيوه كه در قوانين انتخابات از آن استفاده مي­شود، دريافت كرد. براي دانستن اين مطلب كه آيا مجلس دوم يك مجلس دمكراتيك است يا مجلس اتوكراتيك يا اقتدارگرا، نياز است تا اقسام مجلس دوم را بررسي كنيم. مجلس دوم بر دو دسته تقسيم مي شوند: 1- غير انتخابي 2- انتخابي. غير انتخابي چنانچه از نام آن پيداست از رهگذر روش هاي غير انتخابات تعيين مي­شود كه در اينصورت يك مجلس اتوكراتيك يا اقتدارگرا است. قوانين اساسي كشورها نامهايي مختلف چون: مجلس شيوخ، مجلس عالي، مجلس اشرافي، مجلس سنا، مشرانو جرگه و غيره براي آنها انتخاب كرده اند كه اين مجالس از لحاظ اعضا بر شش نوع است:

1-      اعضاء موروثي: اعضا موروثي كساني اند كه بر بنياد وراثت به حيث اعضاء مجلس دوم در مي­آيند و پايگاه اجتماعي آنها اشرافي است. مانند مجلس لردان بريتانياه كه حق عضويت در آن موروثي است.

2-      اعضاء مادام العمر: اين افراد توسط رئيس دولت بر مبناي لياقت و شايستگي كه دارند به عنوان عضو دايم مجلس دوم انتخاب مي­شوند. قانون اساسي ايتاليا در سال 1947 ميلادي براي رئيس دولت اين كشور حق داده تا پنج نفر را براي تمام مدت عمر به سناتوري منصوب كند.

3-      اعضاي انتصابي: در پاره­ي از كشورها براي رئيس دولت اين حق داده شده تا همه و يا بخشي از اعضاي مجلس دوم را منصوب كند. مجلس كه كليه اعضاي آن انتصابي باشد آنرا انتصابي مي نامند اما بعضي از مجالس دوم نيمه انتخابي و نيمه انتصابي هستند. در افغانستان يك سوم از مجلس سنا توسط رئيس جمهور منصوب مي­شود. در ايرلند يازده نفر از سوي رئيس جمهور منصوب مي­شوند.

4-      اعضاي مبتني بر انتخابات محدود: هر چند اين اعضاء از سوي مردم برگزيده مي­شوند اما شرايط انتخاب شوند و انتخاب كننده طوري تنظيم شده كه هر كسي نمي تواند به عضويت مجلس دوم درآيد. مثلا سن راي دهنده­گان بالاتر قرار داده شده يا شرايط براي انتخاب شونده دشوار است از قبيل شرايط مالي، ظرفيت و شايستگي، سپري كردن يك دوره رياست جمهوري و امثال  اينها..

5-      اعضاي برگزيده توسط مجلس: مثلا در قانون اساسي سال 1799 فرانسه، مجلس سنا حق داشت كه اعضاء خود را انتخاب كند و شرايط عضويت را قانون قبلا تعيين كرده بود.

6-      اعضاي استحقاقي يا تعيين شده توسط قانون: قانون اساسي بعضي از مقامات و شخصيت ها را مستحق سناتور شدن مي­داند به محض آنكه شرايط جمع شود شخص بدون هيچگونه تشريفات صلاحيت عضويت مجلس را پيدا مي­كند و به عضويت مجلس در مي آيد. مثلا در مجلس سناي ايتاليا كليه روساي پيشين مي تواند در صورت تمايل خود به عضويت مجلس سنا درآيند. در بلژيك فرزندان شاه و در غياب آنها شاهزاده­گان در صورتي كه سن 18 سال را تكميل كرده باشند، مي­توانند به عضويت مجلس سنا در­آيند.

مجالس دوم انتخابي

شماري از كشورهاي كه مجلس دوم را پذيرفته­اند به اين دليل است كه معتقد هستند مجلس دوم براي اعتلاي سطح قانونگذاري و نيز حفظ صلح مصالح جامعه اثر گذار است. اين كشور ها بر اصل خصلت انتخابي بودن اعضاء مجلس دوم تاكيد مي­ورزند و باورمند بر اين هستند كه هر گاه اين اعضاء از رهگذر انتخابات تعيين شوند و انتخابات مردم در گزينش اعضاء مجلس دوم نقش داشته باشند، بهتر مي­توانند دمكراسي را به نمايش بگذارند. كساني كه طرفدار مجالس دوم انتخابي هستند، فلسفه وجودي  اين مجلس را در رفع نقايض مصوبات مجلس اول مي­دانند نه براي ارضاي نخبگان و اشرافيان.

گرايش به مجلس دوم بعد از جنگ جهاني گسترش يافت. اكنون بيشتر كشورها طرفدار نظام دو مجلسي هستند. اما مجلس دوم را بيشتر مجلس انديشه و تامل مي­دانند و افراد مسن و با تجربه را براي راه يافتن به مجلس دوم انتخاب مي­كنند. مثلا در كشور سوئد پارلمان داراي دو مجلس است كه اعضاء هر دو مجلس توسط انتخابات از سوي مردم برگزيده مي­شوند اما با اندك اختلافات جزئي.

روياروئي موافقان و مخالفان نظام دو مجلسي

موافقان نظام دو مجلسي، مجلس دوم را به ويژه در نظام پارلماني واجب مي دانند زيرا به عقيده­ي آنها اگر مجلس دوم وجود نداشته باشد قوه مجريه در برابر مجلس اول دچار ضعف شده و ابتكارات شان را از دست مي دهد. به دليل اينكه مجلس اول مي تواند كه اعضاء قوه مجريه را به شمول نخست وزير از وظايف شان سبكدوش كند. از سوي ديگر قوه مجريه در تلاش مي­شود تا مطابق ميل مجلس عمل كند تا در معرض سقوط قرار نگيرد. علاوه بر آن تغيير بيش از اندازه كابينه حكومت سبب مي شود تا كشور از پيشرفت و تمدن باز بماند كه صد البته اينكار به مصلحت جامعه و كشور نيست.

اما مخالفان دو مجلسي اين استدلال را نمي­پذيرند و مي­گويند كه تك مجلسي هيچگاه سبب ضعف حكومت يا قوه مجريه در برابر پارلمان نشده است. آنها مي گويند پارلمان به دليل تك مجلسي بودن خود هيچگاه به استبداد كشانده نشده و تاريخ گواه اين مساله نمي باشد. مخالفان دو مجلسي معتقد هستند كه با كم رنگ شدن مجلس لردان انگلستان و قوت يافتن مجلس عوام، قوه مجريه در اين كشور نه تنها ضعيف نشده بلكه قوت و قدرت بيشتر يافته است. از اين همه گذشته، در كشورهاي تك مجلسي، قدرت قوه مجريه آن كشورها كمتر از قدرت قوه مجريه كشورهاي دو مجلسي نيستند.

دليل دومي را كه طرفداران نظام دو مجلسي ياد مي كنند اينست كه آنها مي گويند مجلس اول بيشتر متشكل از افراد و جوانان پر شور، احساساتي و شتاب زده هستند كه به گونه ي شتاب زده تصميم گيري مي كنند از اينرو بيشتر احتمال مي رود كه مرتكب اشتباه و خطا شوند. لذا نياز است كه مجلس دوم وجود داشته باشد تا اشتباهات مجلس اول را مرفوع سازد.

اما اگر مخالفان استدلال كنند كه امروزه اعضا مجلس دوم توسط انتخابات برگزيده مي شوند و هر روز شباهت زياد به مجلس اول پيدا مي كند بدين خاطر مجلس دوم كار عبث و زياده مي باشد و هزينه­ي غير ضروري را در بر مي گيرد، در جواب اينها گفته اند كه شرايط انتخابات هر دو مجلس متفاوت است. اولاً شرايط انتخاب شونده­گان و انتخاب كننده­گان از لحاظ سني، تجربه، سواد متفاوت مي باشند. ثانياً اينكه از جهت تصويب لوايح و انجام وظايف نيز با هم متفاوت هستند.

اما مخالفان نظام دو مجلسي مي گويند كه ناخوشايندي امور تقنيني در شتاب زده گي آن نيست بلكه در كندي آن مي باشد، گاهي تصويب يك قانون ماه ها طول مي كشد تا به تصويب برسد. حال اگر به اين يك مجلس، مجلس ديگر اضافه شود كار تصويب قانون كندتر خواهد شد كه اين موجب از دست رفتن فرصت ها مي­شود.